8 червня 2026 року Кабінет Міністрів України вніс до Верховної Ради проєкт Закону «Про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій» (реєстр. № 15300).
Формально йдеться про виконання давнього конституційного обов’язку: пункт 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України ще з 2016 року вимагає створити таку систему, аби прокуратура нарешті припинила виконувати невластиву їй за статтею 131-1 Конституції функцію нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Двадцять із гаком років ця перехідна норма залишається невиконаною, і тепер, здається, з’явився шанс її нарешті реалізувати.
Але, проаналізувавши текст законопроєкту № 15300, а також висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради, висновок профільного Комітету з питань прав людини, деокупації та реінтеграції, та інформаційну довідку Дослідницької служби Верховної Ради, доводиться констатувати: цей шанс знову втрачається, причому втрачається системно, концептуально, а не через окремі юридико-технічні недоліки, які можна виправити правками до другого читання.
П’ять років тому, у червні 2021 року, ми з Андрієм Черноусовим у «Дзеркалі тижня» вже писали про ризики попередньої версії цієї ідеї – законопроєкту Мін’юсту про пенітенціарні інспекції («Замість прокурорського нагляду ще один правоохоронний монстр?»). На жаль, цю статтю доводиться, по суті, передруковувати сьогодні – але вже з набагато серйознішими застереженнями. Бо законопроєкт № 15300 не просто відтворює концептуальні вади тексту 2021 року – він розширює їх, множить кількість суб’єктів «інспектування», додає психіатричні заклади, пункти тимчасового розміщення біженців, військові частини, і в підсумку створює конструкцію, яка, судячи з усього, незрозуміла навіть її власним авторам.
ГОЛОВНА ПІДМІНА: ІНСПЕКЦІЯ – ЦЕ НЕ НАГЛЯД ЗА ПРАВАМИ І НЕ РОЗГЛЯД СКАРГ
У самій першій статті законопроєкту закладено концептуальну помилку, з якої все подальше випливає логічно, хоча й хибно. Подвійна система регулярних пенітенціарних інспекцій визначена як «сукупність визначених на законодавчому рівні суб’єктів, уповноважених на здійснення контролю за додержанням прав і свобод осіб, які перебувають у місцях несвободи». Основним завданням подвійної системи (стаття 1, частина 2 проєкту) оголошено те саме – контроль за додержанням прав і свобод.
Але пенітенціарна інспекція за своєю природою – це не про захист прав конкретної людини і не про розгляд її скарги. Це про безпеку в установі та про оцінку атмосфери, яка панує в установі, ефективність управління установою, про раціональність використання ресурсів, про прозорість діяльності, про оприлюднення статистики й аналітики,– тобто про те, чи є установа в цілому безпечною, вільною від катувань, насильства та неформальних в’язничних ієрархій, чи ні. Індивідуальна скарга – це предмет прокурорського нагляду, судового контролю, звернення до омбудсмана, зрештою, кримінального провадження. Але не предмет інспектування.
Ототожнивши інспектування із захистом прав окремої особи, автори законопроєкту de facto прирекли новий інститут на те, щоб стати ще однією версією радянського загального прокурорського нагляду – тільки тепер розпорошеного між вісьмома різними відомствами.
У статті 7 проєкту серед основних завдань суб’єктів внутрішніх інспекцій знову й знову фігурує «здійснення контролю за додержанням прав і свобод», «запобігання катуванням», «дотримання режиму, порядку та умов тримання» – тобто мова йде саме про індивідуальний правозахисний, а не управлінсько-оцінювальний зміст діяльності.
Пункт 11 частини 1 статті 8 йде ще далі, наділяючи суб’єктів внутрішніх інспекцій повноваженням «вживати заходів щодо поновлення прав людини і відшкодування шкоди, завданої загальним інтересам суспільства та державі» – формулювання, механізм реалізації якого не пояснений ніде і, найімовірніше, є нормою, приреченою залишитися мертвою: незрозуміло, яким суб’єктом, у якому процесуальному порядку, в якому суді й на підставі якого кодексу інспекція має «відшкодовувати шкоду, завдану інтересам суспільства та держави».
ВНУТРІШНІ ІНСПЕКЦІЇ: ПЕРЕЙМЕНУВАННЯ НАЯВНОГО ВІДОМЧОГО КОНТРОЛЮ
Аналіз статті 4 законопроєкту показує, що йдеться про типовий, банальний відомчий контроль по вертикалі підпорядкування – той самий, який відповідні органи й так уже здійснюють. Це прямо, до речі, визнає й Комітет Верховної Ради з питань прав людини у своєму висновку від 15 червня 2026 року (протокол № 149): функції внутрішнього контролю вже фактично реалізуються через структурні підрозділи вищих органів, які й сьогодні мають повноваження перевіряти підпорядковані їм установи. Головне науково-експертне управління доходить того самого висновку: проєкт не запроваджує нових ефективних механізмів контролю, а лише впорядковує та відтворює під новою назвою чинні управлінські процедури. Іншими словами, замість створення справжньої інспекційної системи – перейменовується те, що вже є.
При цьому за формою складання звіту (стаття 5 проєкту) – направлення обов’язкового до виконання звіту адміністрації установи, з вимогами усунути порушення, – це майже дослівна калька традиційного радянського загального нагляду з поданням прокурора. Показово й те, що на офіційному сайті уповноваженого суб’єкта оприлюднюються не самі звіти інспектування (в яких, власне, і мала б розкриватися реальна картина того, як функціонує установа, наскільки вона безпечна, прозора, підзвітна,), а лише «результати» – тобто те, наскільки виконано вже надані рекомендації. Інструмент, який мав би стати вікном прозорості для суспільства, перетворюється на внутрішню бюрократичну звітність про виконання приписів.
ЗОВНІШНІ ІНСПЕКЦІЇ: ПІДМІНА, А НЕ НОВИЙ ОРГАН
Ситуація із зовнішніми пенітенціарними інспекціями ще показовіша. Стаття 20 проєкту визначає єдиним суб’єктом зовнішніх інспекцій Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а стаття 21 прямо вказує, що зовнішні інспекції здійснюються «шляхом реалізації функцій національного превентивного механізму». Але національний превентивний механізм омбудсман реалізує і без цього закону – відповідно до Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань.
Тож, як справедливо констатує proфільний Комітет Верховної Ради, положення проєкту про зовнішні інспекції в цій частині «втрачають правовий сенс», оскільки замість створення нового інструменту контролю відбувається просте перейменування вже наявного механізму. Те саме, тільки зваженіше й академічнішою мовою, констатує й Дослідницька служба Верховної Ради: основна вага зовнішнього інспектування фактично лягає виключно на Уповноваженого, що поставить питання про додаткове фінансування цієї інституції – без жодного нового змісту в самій функції.
ЧОМУ ВИСНОВКИ ОФІЦІЙНИХ ОРГАНІВ – НАДТО ДЕЛІКАТНІ
І висновок Головного науково-експертного управління, і висновок профільного Комітету, і довідка Дослідницької служби містять справедливі, професійно виважені зауваження – від колізії щодо статусу Омбудсмана, через ризики надмірного обсягу персональних даних, до непослідовності термінології. Але при всій цінності цих документів, жоден з них не називає речі своїми іменами: пенітенціарна інспекція в цьому законопроєкті – це не пенітенціарна інспекція. Це друга прокуратура, а точніше – кілька паралельних квазіпрокуратур, розподілених по відомствах, замаскованих під міжнародний стандарт «подвійної системи», який насправді про геть інше.
Тим часом річ не в окремих статтях, які можна виправити до другого читання. Річ у самій філософії документа. Ідея пенітенціарної інспекції, закладена у Правилах Нельсона Мандели й у Європейських пенітенціарних правилах, – про регулярну, системну, управлінську оцінку установи в цілому: чи відповідає її діяльність вимогам законодавства й стандартам, чи ефективно витрачаються ресурси, чи є атмосфера в установі безпечною, чи домінують у ній неформальні в’язничні ієрархії. Це логіка «сертифіката якості» установи, а не логіка розгляду індивідуальної скарги. Законопроєкт № 15300 послідовно, стаття за статтею, підмінює цю логіку логікою каральної, ретроспективної реакції на вже допущені порушення – тобто саме тим, чим за задумом конституційної реформи 2016 року інспекції мали не бути.
ЩО СТАНЕТЬСЯ, ЯКЩО ЦЕЙ ТЕКСТ УХВАЛЯТЬ У ТАКОМУ ВИГЛЯДІ
Практичний результат неважко спрогнозувати. Замість однієї структури, яка виконувала пенітенціарний нагляд, – прокуратури, – з’являться щонайменше вісім суб’єктів внутрішніх інспекцій (СБУ, Міноборони й Військова служба правопорядку, Нацгвардія, центральний орган виконання покарань та пробації, Національна поліція, Держприкордонслужба, міграційна служба, орган охорони здоров’я) плюс омбудсман як суб’єкт зовнішніх інспекцій. У кожному з цих органів доведеться створити або визначити уповноважені підрозділи, забезпечити їх незалежність усередині власного відомства (що вже саме по собі є суперечністю в термінах), навчити персонал, виділити бюджет. Ефект – колосальний бюрократичний апарат, який поглинає ресурс, продукує звіти, вимагає пояснень, ініціює притягнення до відповідальності – і при цьому жодним чином не наближає суспільство до відповіді на просте запитання: чи є конкретна установа виконання покарань, слідчий ізолятор, психіатричний заклад чи гауптвахта безпечними для людини, яка там перебуває, – чи ні.
Безпеки, прозорості, доступності статистики, доступності звітів, доступності оцінок якості управління – того, заради чого, власне, і задумувалася подвійна система регулярних інспекцій ще у 2016 році, – цей законопроєкт не додає. Натомість він ризикує додати ще один рівень контрольно-наглядової вертикалі у дусі формули Глєба Успенського «тащщіть і нє пущщать», яка не має нічого спільного ні з міжнародними стандартами, ні з реальними потребами реформи.
ЯКИМ МАЄ БУТИ СПРАВЖНІЙ ІНСТИТУТ ПЕНІТЕНЦІАРНОЇ ІНСПЕКЦІЇ
Україні потрібен не черговий орган індивідуального правозахисту й не ще одна прокуратура під новою назвою, а національний аналог Європейського комітету із запобігання катуванням (ЄКЗК) щодо принципів функціонування, але з більш широким фокусом – автономний, спеціалізований, організаційно не прив’язаний до Омбудсмана, з фокусом не лише на запобіганні катуванням, а насамперед на прозорості місць несвободи та убезпеченні осіб, які там отримуються.
Такий орган не повинен розглядати індивідуальні скарги – так само, як їх не розглядає сам Європейський комітет із запобігання катуванням. Його завдання – регулярно відвідувати установи, аналізувати управлінську ефективність, оцінювати атмосферу та рівень безпеки та динамічної безпеки, публікувати рейтинги й оцінки установ, робити доступними статистику й звіти, і, зрештою, давати чітку, публічну відповідь на конкретне запитання: ця установа станом на момент інспектування є безпечною і вільною від катувань, насильства та неформальних в’язничних ієрархій – чи ні. Інспекційний звіт має бути не інструментом притягнення посадовців до відповідальності, а своєрідним сертифікатом якості установи – публічним, порівнюваним у часі, зрозумілим суспільству.
Побудова такого органу вимагає протилежного до закладеного в законопроєкті № 15300 підходу: не розпорошення функції по восьми відомствах із залишенням кожного контролювати самого себе, а створення єдиної, автономної, професійної інституції; не мова «нагляду» і «контролю за додержанням прав», а мова управлінського аудиту та оцінки безпеки; не розгляд скарг, а системний моніторинг; не звіт, надісланий адміністрації під розписку про виконання, а публічний, оприлюднений, порівнюваний рейтинг.
Принципово важливо й те, що такий орган не повинен вбудовуватися в логіку «покарати винного посадовця». Метою інспектування, за визначенням Правила 83 Нельсона Мандели, є впевненість у тому, що управління установою здійснюється відповідно до чинних законів, нормативно-правових актів, політики і процедур, а права ув’язнених – захищені; при цьому інспектори наділяються повноваженням надавати рекомендації адміністрації, а не пред’являти їй вимоги під загрозою притягнення до відповідальності. Головне науково-експертне управління слушно звертає увагу, що законопроєкт № 15300 послідовно рухається в протилежному напрямку: стаття 8 проєкту наділяє суб’єктів внутрішніх інспекцій правом вимагати від посадових осіб пояснень щодо порушень, вимагати скасування актів, ініціювати притягнення винних до відповідальності. Це логіка карального органу, а не «критичного друга» установи, яким за задумом мала б бути пенітенціарна інспекція. Установа, персонал якої сприймає інспектора не як фахівця, що допомагає виявити системні проблеми, а як чергового ревізора, що шукає привід для покарання, – раціонально ховатиме проблеми, а не розкриватиме їх. У довгостроковій перспективі це підриває саму можливість отримати достовірну картину того, що відбувається в місцях несвободи, – тобто саме те, заради чого систему регулярних інспекцій і задумано.
ЗАМІСТЬ ВИСНОВКУ
П’ять років тому попередження про ризик появи «ще одного правоохоронного монстра замість прокурорського нагляду» лишилися почутими лише частково. Сьогодні, коли законопроєкт № 15300 фактично реанімує ту саму концептуальну помилку – тепер уже в набагато розгалуженішому, ресурсомісткішому й менш зрозумілому вигляді, – доводиться повторювати те саме попередження, але з набагато більшою тривогою. Це не законопроєкт, який потребує косметичних правок до другого читання. Це законопроєкт, який пропонує крок у прірву: створення конструкції, незрозумілої, судячи з усього, навіть її власним авторам, яка поглине ресурс, розбудує черговий бюрократичний апарат – і не дасть суспільству того єдиного, що насправді потрібно: чесної, регулярної, прозорої відповіді на питання, чи безпечні місця несвободи в Україні.
Dmytro Yagunov 