Відповідно до статті 3 чинного Закону України «Про прокуратуру» («Функції прокуратури»), на прокуратуру покладається функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян (так званий «пенітенціарний нагляд»).
Водночас, відповідно до статті 131-1 Конституції України, функція пенітенціарного нагляду за конституційними приписами у прокуратури відсутня.
Тим не менш, відповідно до пункту 9 Перехідних положень до Конституції України передбачає, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію пенітенціарного нагляду – до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.
Питання щодо позбавлення прокуратури «пенітенціарного» нагляду стало предметом обговорення та відповідних рекомендацій експертів Ради Європи, починаючи з 1990-х років. Так, у доповіді експертів Ради Європи «Оцінка в’язничної системи України» (1996) наголошувалося на нагальній потребі «створити незалежні пенітенціарні інспекції та водночас ліквідувати інспекційні функцій прокуратури». У 2003 році на цій проблемі Радою Європи знову було зроблено особливий наголос: «Ми як і раніше, переконані, що інспекція пенітенціарної служби прокуратурою є недоречною» (Повторне оцінювання потреб пенітенціарної системи України. Доповідь експертної місії Ради Європи в Україні у квітні 2003 року. Страсбург, 2003.).
Сам ж категорія «подвійна система регулярних інспекцій» була представлена у 2015 році в основоположному міжнародному стандарті управління пенітенціарними системами – Мінімальних стандартних правилах ООН щодо поводження з ув’язненими, які названі «Правилами Мандели» на честь відомого борця за права людини Нельсона Мандели та згодом майже одразу ж з’явилася у Конституції України (зміни щодо правосуддя 2016 року).
Правило 83 Правил Мандели («Внутрішні інспекції та зовнішні перевірки») передбачають, що у кожній державі «повинна існувати подвійна система регулярних інспекцій тюремних установ та пенітенціарних служб»: a) внутрішні (адміністративні) інспекції, що проводяться центральними органами тюремного управління; b) зовнішні перевірки, що проводяться незалежним від тюремної адміністрації органом, яким може бути компетентний міжнародний або регіональний орган.
Іншим, не менш важливим міжнародним стандартом управління пенітенціарними системами, який передбачає створення пенітенціарних інспекцій, є Європейські пенітенціарні правила.
Так, частина VI («Інспекція та моніторинг») Європейських пенітенціарних правил в редакції 2006 року містило положення щодо двох форм діяльності: урядових інспекції та незалежного моніторингу. Щодо «урядових інспекцій», то, відповідно до Правила 92 Європейських пенітенціарних правил, пенітенціарні установи регулярно інспектуються урядовими органами з метою оцінки того, чи відповідає управління ними вимогам національного законодавства та міжнародного права, а також положень даних Правил.
Щодо «незалежного моніторингу», то, відповідно до Правила 93.1, умови тримання ув’язнених та поводження з ними мусять бути предметом моніторингу з боку незалежного органу або органів, які публічно оприлюднюють результати моніторингу. На додаток, у липні 2020 року Європейські пенітенціарні правила були переглянуті Комітетом міністрів Ради Європи на 1380-му засіданні заступників міністрів, де Правило 93.1 було викладено у наступній редакції: «Для забезпечення того, щоб умови утримання та поводження з ув’язненими відповідали вимогам національного та міжнародного права та положенням цих правил, а також, що права і гідність ув’язнених постійно дотримуються, за тюрмами слідкуватиме призначений незалежний орган чи органи, висновки яких мають бути оприлюднені».
У березні 2021 року до Верховної Ради України було внесено проект закону про пенітенціарну систему (№5293 від 22.03.2021), який визначає правові основи функціонування пенітенціарної системи, її завдання, повноваження, структуру, а також визначає правовий статус персоналу органів і установ пенітенціарної системи, де статтею 6 зазначеного проекту Закону передбачено створення в апараті Міністерства юстиції України підрозділу інспектування.
Крім того, що є більш важливим, наразі відбувається обговорення проекту закону про пенітенціарні інспекції, який має бути найближчим часом поданий Кабінетом Міністрів України.
Ознайомлення з проектом закону надає підстави висловити окремі думки щодо перспектив його ухвалення саме у запропонованій редакції та ризиків, що можуть настати від реалізації запропонованих положень.
Здається, що автори-розробники проекту закону вирішили піти найбільш простим шляхом – просто передати пенітенціарний нагляд від прокуратури до іншого органу. Проте ідея пенітенціарних інспекцій має фундаментальні відмінності, як порівняти з прокурорськими перевірками. Тому внаслідок передачі функції нагляду від прокуратури до пенітенціарних інспекцій, відповідно до запропонованого у проекті закону сценарію, з’явиться ризик створення суб’єкта з великими повноваженнями, яким позаздрить навіть прокуратура радянської моделі.
Передусім, викликає занепокоєння визначення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій як «нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян». Відтак, логічним продовженням такого зауваження є визначення основного завдання подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій як «забезпечення нагляду за додержанням законів».
Зауваження пов’язане з тим, що фактично функції прокуратури лише передається до іншого органу, тобто змінюється лише суб’єкт владних повноважень, у той час коли філософія змін до Конституції України полягала не стільки і не скільки у звільненні прокуратури від функції пенітенціарного нагляду, проте й у створенні результативної системи, діяльність якої була б спрямована на підвищення прозорості пенітенціарної системи та підвищення результативності й ефективності державного управління пенітенціарною системою.
Звичайно, не можна стверджувати, що формальна термінологія буде відігравати головну роль у практичному досягненні зазначених завдань, проте на окремі категорії доцільно звернути особливу та принципову увагу.
Так, відповідно до ст. 2 проекту закону про пенітенціарні інспекції, що має найближчим часом подано Міністром юстиції України до Кабінету Міністрів України, предметом подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій є здійснення внутрішнього та зовнішнього контролю щодо відповідності діяльності відповідних органів і установ вимогам Конституції України, міжнародного та національного законодавства, дотримання прав та інтересів персоналу місць несвободи, осіб, які перебувають в місцях несвободи, пунктах тимчасового розміщення біженців, а також щодо осіб, які перебувають на обліку в уповноважених органах з питань пробації та осіб, щодо яких винесено рішення про конфіскацію майна у кримінальному проваджені.
Отже, аналіз основних завдань діяльності суб’єктів внутрішніх (адміністративних) пенітенціарних інспекцій у рамках проекту закону свідчить про реалізацію прихованої концепції продовження традиційного прокурорського нагляду, проте вже широким колом суб’єктів, на що вказує «забезпечення нагляду за додержанням законів» як базове завдання внутрішніх інспекцій.
Ризики та спірні положення, що передбачені проектом закону про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій, що найближчим часом має вноситися до Кабінету Міністрів України, полягають у наступному:
Викликає занепокоєння визначення пенітенціарних інспекцій як «нагляду» на фоні ліквідації саме пенітенціарного нагляду прокуратури. Так само викликає занепокоєння застосування категорії «нагляд» при визначення основного завдання пенітенціарних інспекцій. Використання категорії «нагляд» у діяльності пенітенціарних інспекцій вже покладає в основу презумпцію нерезультативності органів державної влади, що відповідають за місця несвободи та дотримання прав осіб, які тримаються у стані несвободи. Іншими словами, в основу проекту закону із самого початку покладається абсолютно негативний образ діяльності місць несвободи та органів влади, що формують відповідну політику.
Викликає зауваження визначення, що у проекті закону предметом подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій є здійснення внутрішнього та зовнішнього контролю. Отже, як зазначено вище, пенітенціарні інспекції – це нагляд, предметом якого є контроль. Подібна конструкція не уявляється логічною, суперечить науковим поглядам, відтак потребує додаткового обговорена уточнення.
Викликають занепокоєння зайве розширення сфери діяльності пенітенціарних інспекцій (стаття 4 проекту), адже проектом закону визначено, що внутрішні (адміністративні) пенітенціарні інспекції здійснюються у формі інспекційних та моніторингових візитів, регулярних перевірок (планових і раптових) з попередженням адміністрації місць несвободи, уповноважених органів з питань пробації, органів державної виконавчої служби при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, пунктів тимчасового розміщення біженців чи без такого попередження. Відтак, виникають питання щодо: 1) чіткого розмежування інспекційних візитів, моніторингових візитів та перевірок; 2) визначення «раптових перевірок з попередженням».
Є дискусійним поширення компетенції пенітенціарних інспекцій на діяльність органів державної виконавчої служби при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях. Так само, дискусійним є поширення компетенції пенітенціарних інспекцій на сферу виконання покарання у вигляді конфіскації майна. Подібне поширення компетенції наближає пенітенціарні інспекції до загального нагляду прокуратури за радянською моделлю.
Положення проекту про те, що «перевірки можуть здійснюватися за зверненнями, іншими повідомленнями, у тому числі у засобах масової інформації, мережі «Інтернет», або повідомленнями, які надійшли на телефони «гарячої лінії», щодо захисту прав людини і громадянина, за матеріалами органів державного нагляду (контролю) або з власної ініціативи за наявності даних про порушення вимог закону» свідчить про дещо застарілий та багато у чому радянський підхід до інспектування та більше нагадує методику наглядових перевірок прокуратури за радянськими зразками. Тим більше, що зарубіжний досвід свідчить, що пенітенціарні інспекції не розглядають індивідуальні скарги.
Викликає занепокоєння покладання на пенітенціарні інспекції занадто широкого обов’язку із забезпечення нагляду «за додержанням прав та свобод громадян» (стаття 7 проекту), що може зробити нерезультативною діяльність пенітенціарних інспекцій вже на самому початку їх функціонування.
Викликає занепокоєння покладання на пенітенціарні інспекції занадто широкого обов’язку із «забезпечення нагляду за загальними інтересами суспільства і держави» (стаття 7 проекту). Ризик полягає не лише у тому, що поняття «загальні інтереси суспільства і держави» є абстрактним та юридично невизначеним. На додаток, ризик полягає в тому, що, маючи таку широкі й необмежені повноваження, пенітенціарні інспекції фактично перетворюються на могутній впливовий орган, який впливатиме на сфери, які не пов’язані з правами людини та взагалі з кримінальною юстицією. Такі повноваження більше нагадують загальний нагляд прокуратури, від якого прокуратура відмовилася.
Покладання на пенітенціарні інспекції обов’язку із «забезпечення нагляду за додержанням законодавства щодо вимог режиму, порядку та умов тримання затриманих осіб, а також осіб, до яких застосовано запобіжні заходи у вигляді тримання під вартою» (стаття 7 проекту) може дублювати обов’язки, покладені на адміністрацію відповідних місць несвободи. Відтак, виникає питання, у чому відмінність між поняттями «нагляд» з боку пенітенціарних інспекцій та «безпосередній контроль» з боку відповідних органів управління.
Покладання на пенітенціарні інспекції обов’язку із «перевірки законності наказів, розпоряджень, інших актів відповідних органів, установ, закладів» та наділення правом «вимагати від посадових чи службових осіб їх скасування та усунення порушень закону, до яких вони призвели» значно перевищує обсяг повноважень пенітенціарних інспекцій, які випливають з Правил Мандели та Європейських пенітенціарних правил, та фактично перетворюють пенітенціарні інспекції на органи прокуратури старої, радянської моделі.
Наділення пенітенціарних інспекцій повноваженнями вимагати від посадових чи службових осіб надання пояснень щодо допущених порушень, а також вимагати усунення порушень та причин і умов, що їм сприяли, притягнення винних до передбаченої законом відповідальності, а також повноваженнями опитувати осіб шляхом отримання письмових пояснень також значно перевищує обсяг повноважень, які випливають з Правил Мандели та Європейських пенітенціарних правил, та фактично перетворюють пенітенціарні інспекції на певний різновид правоохоронного органу. Незрозумілою є правова природа таких «пояснень» та значення таких «пояснень» як доказу для подальших можливих кримінальних проваджень, адже пояснення, відповідно до ст. 95 Кримінального процесуального кодексу, не є джерелом доказів. Виникають питання щодо завуальованого виконання пенітенціарними інспекціями функцій слідчих органів.
Крім того, виникають питання щодо співвідношення «пояснень», які пропонуються в проекті закону з положеннями статті 63 Конституції та статті 18 КПК України («Свобода від самовикриття та право не свідчити проти близьких родичів та членів сім’ї»), де зазначено, що жодна особа не може бути примушена визнати свою винуватість у вчиненні кримінального правопорушення або примушена давати пояснення, показання, які можуть стати підставою для підозри, обвинувачення у вчиненні нею кримінального правопорушення.
Наділення пенітенціарних інспекцій повноваженнями «вживати заходів щодо поновлення прав людини і відшкодування шкоди, завданої загальним інтересам суспільства та державі», з одного боку, можуть призвести до створення додаткових правоохоронних за своєю природою квазіорганів з необмеженими повноваженнями, що не відповідає природу та призначенню пенітенціарних інспекцій, які передбачені Правилами Мандели та Європейськими пенітенціарними правилами.
Стаття 8 проекту закону наголошує, що «суб’єкт внутрішніх (адміністративних) пенітенціарних інспекцій зобов’язаний діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина». З цього приводу необхідно наголосити, що: 1) внутрішня інспекція за визначенням не може бути незалежною; 2) суб’єкт внутрішньої інспекції не може за визначенням виконувати діяти в інтересах людини (громадянина) та фактично виконувати функції захисника прав конкретної особи. Діяльність пенітенціарних інспекцій має публічну природу та спрямована, передусім, на покращення (вдосконалення) публічної політики.
Фактично у проекті закону національний превентивний механізм розуміється як синонім зовнішніх пенітенціарних інспекцій, що не є обґрунтованим.
Не є достатньо аргументованим доцільність навантаження Омбудсмена обов’язком із зовнішнього пенітенціарного інспектування в органах державної виконавчій служби при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях.
Діяльність із зовнішнього пенітенціарного інспектування має носити централізований характер та відповідне централізоване звітування перед суспільством. Відтак, залучення до функції зовнішнього інспектування невизначеного числа суб’єктів ставить під питання результативність виконання такої функції та належне звітування перед суспільством.
У цілому, оцінюючи концепцію закону, необхідно наголосити, що він має карально-репресивну спрямованість та мало чим відрізняється від концепту прокурорського нагляду, який, в свою чергу, покликані замінити пенітенціарні інспекції. Пенітенціарні інспекції – це, передусім, інструмент запобігання порушенню прав людини через вдосконалення пенітенціарної політики. Водночас, концепт проекту закону формує модель пенітенціарних інспекцій як інструменту карального ретроспективного реагування на порушення прав людини та проведення квазірозслідувань, внаслідок чого пенітенціарні інспекції набувають явних ознак правоохоронних органів.
Створення великої кількості пенітенціарних інспекції з їх власними, притаманними лише їм формальними правилами та неформальними прийомами інспектування призведене до різноманіття практик і технік інспектування, що не буде відповідати потребам захисту прав людини у місцях несвободи.
Більше того, оцінка результативності управління відповідними системами місць несвободи, що, у першу чергу, вимагається від пенітенціарних інспекцій, підміняється формалізованим «наглядом» за класичними правилами прокурорського нагляду.
Не ставляючи під жодний сумнів важливість діяльності інститутів громадянського суспільства у справі моніторингу місць несвободи, варто наголосити, що міжнародні стандарти вимагають створення для цілей незалежного моніторингу саме державний орган або органи.
Проект закону про пенітенціарні інспекції не містить достатніх гарантій того, що особи з числа ув’язнених або персоналу не будуть піддаватися санкціям за надання інформації незалежному моніторинговому органу та/або внутрішнім інспекціям.
Проект закону про пенітенціарні інспекції суперечить як Правилам Мандели, так Європейським пенітенціарним правилам щодо фінального продукту пенітенціарних інспекцій у формі рекомендацій. Натомість закон передбачає створення квазіправоохоронного органу з широкими владними повноваженнями. Як наслідок, замість органу, який би слугував покращенню пенітенціарної політики та політики у сфері захисту прав людини передбачено формальне створення нового органу з широкими повноваженнями.
Як наслідок, є великі корупційні ризики в діяльності зазначених вище пенітенціарних інспекцій різного відомчого підпорядкування.
Діяльність пенітенціарних інспекцій в України рекомендовано будувати на загальних принципах, апробованих у більшості країн Ради Європи та Європейського Союзу:
– інспекційні та моніторингові органи повинні мати можливість зустрічатися з ув’язненими та отримувати від них кореспонденцію конфіденційно;
– інспекційні та моніторингові органи повинні безпосередньо контактувати із ув’язненими та тюремним персоналом, а не просто зустрічатися з тими, хто просив поговорити з ними;
– інспекційні та моніторингові органи повинні бути видимими у в’язниці, пост-факто перевірка документації недостатня для виконання їх ролі;
– потрібні часті анонсовані та неочікувані візити;
– інспектори та монітори також повинні мати можливість проникати на всі ділянки місць несвободи та вільно пересуватися на будь-якій частині будь-якого місця несвободи;
– стислі та поверхові звіти інспекторів, які не мають інформації про те, як були зроблені висновки, є неприйнятними;
– інспекційні та моніторингові органи повинні отримувати ресурси, необхідні для ефективної роботи, а також власний персонал,
– інспекторам також потрібно забезпечити необхідну експертизу, щоб вони могли виконувати свою роботу, наприклад через наявність експертів, які працюють в інспекційних групах або виконують функції їхніх консультантів, особливо в галузі охорони здоров’я.
Можна висловити велике застереження проти занадто детальної правової регламентації діяльності пенітенціарних інспекцій подібно до діяльності правоохоронних органів. Інспекція – це не правоохоронний орган, а інспектування – це не правоохоронна діяльність, подібна до діяльності поліції, прокуратури, служби безпеки тощо, а тому не потребує детального покрокового регламентування кожного аспекту діяльності пенітенціарних інспекцій на манер кримінального процесуального кодексу.
У жодному випадку пенітенціарні інспекції не повинні проводитися з метою «ідентифікації та таврування» (naming and shaming) агенцій/організацій, адже це призводить до демотивації персоналу або руйнування довіри до системи правосуддя. Інспекції повинні використовуватися як інструмент для вдосконалення системи, де інспекції повинні виступати незалежним, неупередженим, професійним «критичним другом». Так само, у жодному випадку інспекції не повинні проводитися з метою «ідентифікації та таврування» (naming and shaming) окремих посадових осіб.
Див.:
Dmytro Yagunov 